无车承运人试点究竟“试”什么？提升效率还是

2016年9月国家交通运输部发布了无车承运人的试点方案，立即引爆了物流市场的一个热点，被当做一项新政策引起了物流行业的高度关注。事实上无车承运人还不是一项政策，只是一个试点方案。但引发的关注度远超过了许多以往发布的物流相关政策。关注的意见中存在许多误解，比较典型理解的是认为政府将给出若干优惠、倾斜或扶持的措施来提升物流的效率，所以会是一个对于物流企业的利好机遇。于是趋之若鹜，争当“试点”，却并不清楚究竟“试”什么？

试点究竟试什么？

无车承运人的概念来自无船承运人。上世纪后期，国际海运市场出现了无船承运人的业务创新，主要是由于集装箱海运的规模迅速增长，船的规模也越来越大，单一客户与船公司直接签订合同变得不方便，于是出现了无船的中间商，负责接收散户的运输需求（零售），经过分类整合后再与船公司签订合同（批发），从而赚取运费的批零差价。于是原来的一张合同变成了两张合同，也奠定了无船承运人的概念。

显然无船承运人的概念很容易被那些不负责任的“皮包公司”钻空子，所以1998年美国政府出台了相关监管制度，在资质审批和流程监管方面做出规定，主要针对的是风险和责任的管控。后来我国也采用了类似的规定参与了国际海运市场的协作，例如规定了资质审批的条件，以及提单登记制度与保证金制度等。由于这部分市场国际化程度高，各国差异的监管制度差异小，并没有出现需要“试点”的阶段。

在我国，从国际海运的无船承运人到国内公路市场无车承运人的扩展，有人说是因美国罗宾逊公司的经验引入我国催生的，这种说法并不准确。罗宾逊的案例和经验对于我国普及无车承运人的概念和模式无疑具有很大影响，但也只是近几年的事。

我国的无车承运人的实践和探索实际上早就开始了。大体来自两类实践

一是原本有车的运输公司，取得运输资质后由于种种原因逐步放弃对于车辆资产的实际拥有（有的保持形式上拥有，或称挂靠公司），只是为了保持运输资质及相关的义务。

二是原本就没有车辆，从信息匹配服务开始，进而开展在线交易服务，并在交易中发现如果成为交易的直接参与方，将有更大的利润和控制力。于是也探索出无车承运人的业务，在税收的营改增之前，在一些地方也有可能获得运输资质，更多的是利用各种渠道去获取发票。这种状况反映了我国公路市场的不规范、不透明、不均衡。

所以无车承运人的实践早就开始了，这是市场上追逐效率和利益的创新必然导致分工细化的结果，只是各地在各行其道，派生出种种后遗症需要解决。

所以与其说无车承运人的试点将导致一些优惠扶植政策来提升公路市场的效率，倒不如说是在解决市场追求效率中的创新所引发的种种弊病，建立一种公平的制度安排，使市场创新得以健康的发展。简言之，无车承运的试点是在维护公平，而不是提升效率。政策维护公平，市场才有健康的活力，持久的效率。

具体到哪些公平问题需要试点去解决呢？主要是两个矛盾，一个属于理论问题，另一个是实践问题。

所谓理论问题是指当原本一张合同分为两张合，其中的责权利如何分割？其中核心的问题是无车承运人的责任如何与客户的要求一致，也能与自身的赢利模式相适应。如果只承担部分责任，显然客户不允许；如承担全部责任，超出了其管控能力和盈利形式。如何掌握公平，让货主、无车承运人和直接承运人都能够保护自身的合法利益，需要有一个制度安排和具体要求，从而解决法律定位和监管制度的规定。

所谓实践问题，是指确定无车承运人的税负标准，具体来说就是增值税率和抵扣办法，这是绝大多数企业最关心的“干货”。问题的根源来自我国的差别税率的现实和物流市场中灰色经济比例过大。

差别税率是指无车承运人开出的销项税票按11%给客户，收到的直接承运人进项税票往往是来自小额纳税人，即3%的进项税抵扣率。如果对于无车承运人按6%的物流服务税率纳税，显然有失公允。

灰色经济问题是指直接承运人大多是个体司机，现金交易居多，不能够提供发票。其实，任何经济都有这样的末端群体，他们的分散性和规模小使得监管成本极高，通常会用简易征收办法收税，不要求出具经营记录，于是成为灰色经济地带，只是公路货运的末端市场灰色比例极大。

因为无车承运人就处在一个很特殊的位置上。所以承担了一项超出了其能力的功能定位打通规范经济和灰色经济的通道，让灰色经济逐步透明起来。这样看来，给无车承运人一个公平的税负及抵扣政策，不仅事关无车承运人自身的权益，也关系物流产业的转型升级，让最不规范、最不透明的市场末端也能够跟上时代的步伐。

看来，试点要解决的这两个问题，主要事关公平，是在通过公平政策的安排，释放市场活力，让市场去体现效率，完成资源配置的主要作用。遗憾的是到目前为止，已经出台的一些地方试点方案，似乎并没有针对这两个焦点，也没有要求试点企业提供针对这两个矛盾的解决方案。所以试点究竟是在试什么？似乎还不够清晰，一年实践之后能否形成若干共识来形成普适的无车承运人政策，可能还有诸多不确定性。

从某种意义上来看，无车承运人是否成功并不取决于试点，而是这两个矛盾是否有规范统一的解决方案，因为试点之前已经有大量的实践存在，说明不是试点也有机会从事无车承运人的业务，只是要解决合规性、可持续性。政策正是要解决这个环境的统一性、公平性。

制度创新的探索之路

不管你承认不承认，我国的公共政策正走上一条转型升级的道路，特征是政府的“效率思维逐步转向公平思维”，尽管前面的路还很长。

长期以来，社会对于物流政策的理解会简化为政府出台一些优惠、倾斜、扶持的措施，达到提升物流效率的目的。所以政府也习惯于抓效率，习惯于政策就是优惠、扶持和倾斜地配置资源。这种情况正在悄然发生变化，政策的定位正在从效率转向公平，企业的期待也更理性，逐渐意识到政府的基本职责是维护市场规则的公平。

拿物流业的相关政策来看，出台过的政策已经许多了，但回顾起来对实际市场产生影响最深刻有哪些呢？恐怕只有三项

第一是营改增，尽管操作上还有许多具体问题要完善，但对于物流的影响至深是无法否定的。因为它在解决市场的公平问题，一是取消各地对于税收的差异化管理，取消各种优惠、倾斜和扶植；二是改善了计税方法，更符合促进分工协作的市场规律，不会让依赖深度分工协作的环节重复纳税。这项政策极大地激发了需求外包，规范了市场的公平性，尽管存在一些具体问题，瑕不掩瑜。

第二是国标1589和治理超载，无疑也是一项解决公平的政策，不是解决效率问题，甚至还要牺牲一点效率来维护公平。普遍超载已经是多年的物流顽症，令人深恶痛绝却又无可奈何，所以政策一出台就受到普遍的欢迎。表明社会对于市场经济制度的认可，对维护游戏规则公平的重要性的认可。遗憾的是决策者对于超载问题的历史似乎没有分辨清楚，问题的本质也没有得以揭示。

我认为普遍超载的顽症重点不在“超载”，而在“普遍”二字。个别的超载可能永远无法绝对根除，重点在于如何防止引起普遍化，形成劣币逐良币的机制？从历史上看见，显然监管不力是问题的根源。所以如果对于监管体系没有重大变革，只是重申对于企业和司机的要求，那么重现上一轮普遍超载的过程必将是大概率事件。

第三就是无车承运人试点，尽管还不是政策，已经引发了业界高度的关注。上边已经讲到，对于此事的误解还存在，期盼政策优惠的红利也依然有一定市场，在实践中维护责任公平、税率公平的矛盾焦点逐步凸显出来，将会引导试点围绕这些不公平的矛盾去协调并达成共识，政策的成功将表现为公平，而不是效率。

我们会发现所有的物流政策中，解决公平的政策要远比直接解决效率的政策影响大的多，社会对政策的期待也在转型，期盼政府的优惠、倾斜的人越来越少，这些都表明政策的转型升级已经在路上。可以预见，未来的政府职能在处理公平与效率的关系上将继续向公平的方面倾斜，直接处理效率的政策措施会越来越少，这将成为未来制度创新的主要特征之一。

我们也要看到，政策的转型之路还很长，许多政策制定者还很不习惯，也缺乏经验。所以在很长一个阶段，此类解决公平问题的政策总会出现这样或那样的问题，这也是未来制度创新的主要特征之二。从这个意义上看，无车承运人试点的安排，可能也承载了物流政策如何从效率转向公平的探索。试点不仅要回答无车承运人的资质、税率、责任和监管等具体安排，还要回答这些政策是如何形成和实施的，在更广泛的意义上体现公平。

公平的政策或制度创新，除了价值定位在解决实践中存在的不公平的利益矛盾，还应体现在决策过程和结果的公平性上。例如决策过程要体现以事实和数据为依据，降低权力的话语权；要有所有利益相关方在一起博弈和妥协，把政策建立在各方协调达成的共识基础之上，而不是事先设定一个预定目标，去统一思想认识。这些做法也就是通常所说的科学决策、民主决策。决策的实施监管也要尽量采用技术化工具，减少人工干预对于公平的扭曲。

之前的营改增和治理超载尽管已经开始了政策向公平的转型，但由于缺少真实数据基础支撑，缺少相关方的不同意见博弈和协同，又缺少落地的技术工具，出现了种种缺陷也在所难免。所以，无车承运人试点是在吸取教训的基础上，探索公平决策和民主决策方法论的最新实践。

理解无车承运人的制度创新价值是一个新的起点，因为我们不会把关注的焦点放在谁获得了试点资格，而是会关注谁拿出了解决方案，这些方案只要是公平的、合规的、可持续的，就可能对政策产生推动作用，就会推动物流的社会化分工协作健康发展。值得注意的是，在社会上已经出现了若干信息化技术和商业监管的方式实现了这些问题的突破，展示出依靠技术和模式创新的发展之路，远胜于政策优惠和扶持的效果。政府的作用将是评估各种创新的公平性，维护市场的公平规则，及时调整不适应的制度束缚。

公平对我们而言是一个耳熟能详却又仍然陌生的概念。耳熟能详是因为在我们的生活中，在人类的历史长河中几乎无处不在；依然陌生，是因为与效率相比我们更容易忽视它，尤其物流产业一直是以效率为其价值目标的，离开了效率我们的思考会无所适从。

所以希望能够从无车承运人的试点开始，我们将学会树立起公共政策或市场规则以公平为基础的价值观，学会把供给侧改革理解为更多制度创新去释放自由和活力，又不至于让这些创新伤害他人的合法权益。深入理解公平二字的进程刚刚开始，我们将学会认识公平的复杂性，去理解“给每个人分一样的苹果，还是给不同的人分不同的苹果”哪种方法更公平的难题，并开启背后耸立的公平理论大厦之门。