对征收“邮政普遍服务基金”的思考

《物流时代》九月刊发表的中国交通运输协会快运分会《关于缓征邮政普遍服务基金的呼吁书》（本网站转载到2011年10月20日行业新闻中），反映了广大快递物流企业的诉求与焦虑，值得有关部门、物流业界和社会公众的重视与探讨。

笔者认为，企业的诉求不是没有道理的，“不平则鸣”——企业的诉求不仅是客观公正的，也是有可操作性的，关键在于政府主管部门制定政策一定要审慎有加，而其前提则是：一个新政策的出台必须做到透明和公正。

既然《邮政法》给该基金定名为“邮政普遍服务基金”，有关部门也明确了要向快递企业征收该基金，但正如《呼吁书》所反映的，由于现在快递企业普遍经营困难，这笔要征收的钱很可能最终要由广大快递用户单位和老百姓来买单。那么，快递业者和老百姓就有必要依法了解相关情况即获得知情权。

首先，公众需要了解邮政普遍服务的盈亏情况。例如，自2007年邮政改革以来，全国邮政普遍服务业务的种类、收支与盈亏情况：用于普遍服务的邮政设施投资、邮政运输成本、人工成本、企业管理成本的开支，邮政普遍服务业至今是否还在亏损？亏损额是多少？邮政企业作了哪些努力来减亏增盈？与此相关联的是，中邮集团各类市场化业务的经营情况如何?因为这将涉及在该集团内部，要用多少市场化业务的收益来冲抵普遍服务业务亏损的计算。

其次，公众需要了解财政补贴邮政普遍服务的情况。根据“要明明白白缴纳税费”的纳税原则，有关部门需要向涉及“切身利益”者们说明，近年来财政是如何补贴邮政的，每年补贴了多少？补贴费用是否专款专用了？效果如何？目前实际缺口是多少？《邮政法》规定：“国家保障中华人民共和国境内的邮政普遍服务。邮政企业按照国家规定承担提供邮政普遍服务的义务。”“国家对邮政企业提供邮政普遍服务、特殊服务给予补贴，并加强对补贴资金使用的监督。”而2005年国务院关于邮政体制改革的《方案》也规定，中邮集团“在保证普遍服务能力和服务标准的前提下努力降低服务成本。在此基础上，邮政普遍服务亏损由国家财政补贴。”《呼吁书》中提到，财政补贴邮政的原则是根据邮政企业年度总体收支相抵后，实际存在的邮政普遍服务业务亏损才予以补贴的。因此，让公众知道财政补贴的真实情况，是科学界定是否需要动用社会力量来筹集邮政补亏的款项、能否合理设计该基金征收、使用与管理办法的重要前提之一。

一是需要说明选择基金征收对象的公正性。大家都知道，我国拟设立的邮政普遍服务基金是借鉴上世纪90年代欧盟的做法，而欧盟这样做的目的是为了促进各国邮政改革，推进邮政市场化的进程，同时缓解欧洲各国的财政困难。而我国现行的《邮政法》规定，邮政普遍服务只允许邮政企业经营，国家维护邮政企业邮政业务的专营权。批准快递企业经营的只是竞争性的快递业务。也就是说，我国快递企业经营的业务与邮政普遍服务业务没有关联性。这就使得我国设立邮政普遍服务基金的前提条件与欧盟国家根本不同。经查，我国在《邮政法》中并没有明确邮政普遍服务基金的具体征收对象，而是责成邮政部门和财政部门向国务院提出该基金的具体规定方案进行报批，而拟定向快递企业征收，是这两个部门的联合调查组透露的，由此，自然就引起了行业和公众舆论的纷纷质疑。

例如，许多人问，邮政企业拥有国内最大的邮政服务网络资源，国家给的优惠政策最多，为什么还老亏损？世界上许多国家都开放了邮政普遍服务业务市场，通过引入竞争，效果良好；我国改革开放30年来，已经建立和正在完善社会主义市场体制，而且在努力争取各国承认我国的完全市场经济地位，为什么不能在这方面也推进市场化？尝试一下，例如采取招投标制，他们希望可以先在经济发达的城市和地区搞试验。业内人士认为，除了党政军公文及特殊的考虑安全的邮件保留给邮政企业投递外，许多邮政普遍业务都是可以放开的，各类快递与物流企业愿意参与服务竞争，也有信心做好。如果被批准，有了牌照，能享受经营普遍服务业务的同等便利，谁都愿意交纳合理规定的邮政普遍服务基金。

还有人问，既然邮政普遍服务也是面向全民的公共服务，为什么不能向教育附加费那样也向我国境内的所有企业征收，以体现“取之于民、用之于民”的税收公平性？如果不允许快递企业经营邮政普遍服务业务，还要规定只向快递企业征收，那么该基金的公正性何在？难怪有网民说这简直像是抢劫！

二是需要说明基金征收比例、占财政补贴比重的公正性。对于如何合理地征收该基金，有人建议，为了落实国务院为物流企业减税减负的政策措施，可以从快递企业已缴纳的税收中，依照该基金的规定，等比例地扣除后转入该基金，以避免企业的双重征税。而如何确定基金征收的合理比例，也让人忧虑。《呼吁书》提到，拟征收的该基金以票为单位，每票征收0.5元，按2010年23.4亿快件量及20%的年增长率来计算，年征收额约在14亿元人民币以上。而据了解，作为国内快递市场主体的民营快递企业还处于发展初期，多年来艰难成长，2009年后才刚有了“户口”，又赶上高成本与微（无）利经营的困难期。多数快递企业的利润已降至每票几毛钱，如果被基金全收了，难以为继，将导致大批快递企业死亡。京东商城CEO刘强东在微博上对此评论道，杀鸡取卵也要是一只成熟的母鸡才行，而民营快递只是一只子鸡，还没卵呢！快递企业更是一片反对声，不可置若罔闻。

快递业界还特别关注该基金占财政补贴比重的设计能否合理。《呼吁书》指出，“社会公众认为，拟新设立的邮政普遍服务基金，只能是作为财政不足时的补充性手段，而不能本末倒置、靠向竞争性企业的筹资来替政府承担义务。”今年我国财政收入将过10万亿元，如果财政足额补贴的资金需要20亿元，也仅占年财政收入的万分之一二，而如果过分依赖征收基金，则意味着快递企业及百姓的税负加重，物流服务业发展更难，而财政应有的公共服务支出则缺位。今年2月，人民日报在一篇《别总想着从百姓兜里掏钱》的评论中指出，有全国人大常委会委员提出：“老百姓纳的税已经够多的了，我们税收立法的出发点不要总想着从百姓兜里掏钱，而是在发展经济的同时，怎么给老百姓减税。”建议增加“奖励性”的税费，让纳税人经常尝到“反哺”的甜头，提高“税收幸福指数”。联想到邮政补贴和普遍服务基金的征收，纳税人只要求财政应补尽补就知足了！

三是需要确保基金在使用与监管上的公正性。据《呼吁书》反映，只有个别欧洲国家设立了邮政普遍服务基金，鉴于该基金在征收、分配、管理等方面争议很多，作用有限，多数国家并未采用。在今天经济全球化深入发展，我国改革开放进入新的阶段，我国与国际邮政业、物流业界联系广泛、合作紧密的环境下，应当全面了解设立该基金的制度设计理念、前提、实践情况，分析其利弊，研究为什么多数国家没有采用，又是如何破解邮政普遍服务亏损的。同时，需要立足中国国情，充分借鉴国际经验，着眼于邮政业的改革发展，优化邮政普遍服务补偿制度的设计，包括该基金退出机制的安排。如此，将有利于我国经济发展少走弯路。

总之，现代邮政的发展已经表明，增强邮政业活力的出路在于深化邮政业的市场化改革。邮政普遍服务的补偿机制也只是一种阶段性的制度安排，发挥的作用也是辅助性和暂时性的，而其目的，最终其实也是为了创造一个不再需要靠补贴也能运转自如的新型邮政普遍服务模式。

来源：《物流时代》