央行新规促支付机构“回归” 便捷与安全如何平

梳理《非银行支付机构网络支付业务管理办法》征求意见稿，不少学者认为，此番新规直指第三方支付机构的沉淀资金以及隐性清算功能，旨在防止支付机构银行化、银联化，而是回归支付业务本色

“央妈管得太宽了!”

“难道让坐惯了高铁的人重新去坐绿皮车?”……

在7月31日央行就《非银行支付机构网络支付业务管理办法》(以下简称《办法》)向社会公开征求意见后，《办法》对支付机构在实名验证、转账、余额支付、账户设立等方面的严格限制招来了消费者颇多埋怨。

其实不单有消费者在埋怨，业内人士就质疑此举有“护犊之嫌”，是对支付机构的“当头一棒”;还有一些人士认为，支付领域的“互联网+”，俨然在央行的主导下变成了“互联网枷”。

面对汹涌而至的吐槽和抱怨，央行似乎也颇为委屈《办法》发布后，央行两度发声阐释《办法》的初衷并澄清外界的误解。

在这场支付创新与监管的纷争中，便捷与安全，二者之间如何取得平衡?难题考验着监管机构。

支付账户余额不受存款保险制度保护

《办法》中颇受外界争议的一点，是央行要求支付机构对个人客户使用“支付账户余额”付款的交易进行“限额管理”，如支付机构采用不包括数字证书、电子签名在内的两类(含)以上要素进行验证的交易，单个客户所有支付账户单日累计金额不能超过5000元。

该条款就被一些市场人士解读为“第三方支付账户最高支付额仅为5000元”，一时在网上引来轩然大波。次日，央行不得不公开进行回应，“网购单日限额5000元”系误读，此限制仅针对“支付账户余额”，超过部分可以通过跳转银行网管或快捷支付方式实现。

中央财经大学金融法研究所所长黄震对法治周末记者表示，作出“5000元”限额的规定，旨在让支付机构从事一些小额、快捷、便民的小微支付服务，这同7月18日十部委联合发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》中对第三方支付的定位是一致的。

在黄震看来，如果允许支付机构账户中余额资金过多，支付机构其实就扮演了银行的角色。“在目前的分业监管体制下，央行的职责是监管支付行业，而一旦支付机构的沉淀资金过多，其就相当于在吸收存款，从事了银行的业务，而目前对于银行业的监管是由银监会负责的。”黄震对法治周末记者说。

黄震认为，《办法》旨在明确第三方支付的业务范围，如果支付机构想吸收存款、从事银行业务，那么就应该去向银监会申请牌照，遵循银监会对银行业的监管。

现实生活中，很多网购达人为了方便购物消费，往往会向支付机构账户充值一笔资金，他们认为这笔资金的性质如同银行存款一样，自己可以随时消费和支取，资金的安全也是有保障的。

其实不然。8月7日，央行就《办法》作出回应称，此前支付机构挪用客户资金事件时有发生，严重影响了社会稳定。

央行方面还指出，由于部分支付机构疏于安全管理，客户资金和信息安全机制缺乏，对消费者的信息和财产安全构成严重威胁，甚至可能将相关风险引导至消费者的银行账户。仅在今年1月，由于某支付机构泄露上千万张银行卡信息，波及全国16家银行，截至7月31日由于伪卡形成的损失已达3900万元。

在此次《办法》中，央行明确要求支付机构为客户开立支付账户的，要以显著方式明确告知客户，支付账户所记录的资金余额不同于客户本人的商业银行货币存款，不受《存款保险条例》保护。

中国社会科学院金融研究所法与金融室副主任尹振涛(博客,微博)在接受法治周末记者采访时表示，支付账户的资金余额尽管所有权归属于客户，以支付机构的名义存放在商业银行，可由支付机构向开户银行发起支付指令进行调拨;而存款只能由客户本人或者授权的人发布指令，而且为了确保银行的稳健安全运营，银监会有着非常严格的监管，而目前支付机构接受的监管则弱于银行。

“这其实向公众明确区分了存款和支付账户内资金余额性质的差异，也是提醒用户不要将太多的资金存放在支付机构账户中。”尹振涛说。

也有一些业内人士认为，目前阿里旗下的浙江网商银行和腾讯旗下的微众银行都已经获得银行牌照，一旦《办法》落地，两家银行就会对接原先沉淀在支付宝和财付通体系内的资金，不会给上述两家公司造成太大影响。

对此尹振涛表示，对支付宝和财付通而言，其作为第三方支付机构还是要严格遵循央行的管理办法，只是说对阿里系和腾讯系而言，因为获得了银行牌照，可以一定程度降低《办法》对整个集团的影响。

支付机构不能扮演银联角色

目前我国实行的是央行主导下的“支付结算—清算”支付体系，即由银行、支付机构对商户和消费进行结算，再由银行之间就跨行交易产生的债权债务进行清算。目前，国内由银联来履行清算职责。而随着支付机构的快速发展，一些支付机构则可以通过划拨在各银行开设账户的资金，实现内部清算。

一位业内人士对记者举例比如张某在A银行开有A账户，李某在B银行开设有B账户，假定张某欠李某1000元，要进行偿还，在原有的银行清结算体系中，张某向李某进行跨行转账，由于银行体系采用的是强实名认证，这时这笔资金流向信息银行可以全部掌握;而假如张某和李某的银行卡都绑定了某支付机构的快捷支付，支付机构也在A银行和B银行开设有备付金账户，那么只需支付机构将张某在A账户的资金划至自己在A银行的备付金账户，然后再将自己在B银行的备付金账户的1000元划转至李某在B银行的账户即可。

如此一来，本应该通过跨行转账进行的还款行为，就被支付机构两笔“同行转账”替代了。就用户体验而言，整个还款过程可以在支付机构内完成，清算环节得以绕开。

“银行只是每日对支付机构备付金账户进行核对，防止备付金被挪用，但很难有效监控其内部的资金走向，再加上支付账户是弱实名认证，这种不透明也容易滋生洗钱等风险。”该业内人士说。

除了游离于央行支付清算体系容易滋生的洗钱、恐怖融资风险外，尹振涛还对记者表示，支付机构通过内部的资金轧清，绕开央行支付清算体系的监控，还对央行统计基础货币量、有效开展货币政策调控带来了极大的挑战，更对维护支付体系安全、防范系统性风险带来负效应。

《办法》要求，“支付机构不得为金融机构，以及从事信贷、融资、理财、担保、货币兑换等金融业务的其他机构开立支付账户”。中国银行(601988,股吧)法学会副会长刘少军对法治周末记者表示，这条规定就是要避免支付机构同金融机构和其他支付机构直接相连，使自己成为中心，扮演起银联的角色，为其他机构之间的资金往来提供清算服务。

，《办法》还要求“支付机构为客户办理银行账户向支付账户转账的，转出账户应仅限于支付账户客户本人同名银行借记账户;办理支付账户向银行借记账户转账的，转入账户应仅限于客户预先指定的一个本人同名银行借记账户”。这就意味着通过支付账户不能向他人银行账户转账，这在刘少军看来，也是在限制支付机构的清算功能。

“对于清算机构，监管政策在注册资本、内部控制、风险防范、信息安全保障和反洗钱措施方面都有着更为严格的要求，一旦清算机构出现风险事件，对整个金融体系的冲击将是极其严重的。”刘少军说。

，为了降低洗钱风险，《办法》要求，支付机构为用户开设综合类支付账户，必须采用面对面方式核实客户身份，或者以五个(含)以上合法安全的外部渠道对客户身份进行交叉验证;大额付款交易必须通过客户银行账户办理。

其实这方面已经有前车之鉴。8月7日，央行在回应文章中称，据公安部反映，不少支付机构为“黄赌毒”、洗钱、恐怖融资及其他违法犯罪活动提供便利。其中，某支付机构通过开立大量假名支付账户，为境外赌博机构提供支付交易高达数千亿元，非法跨境转移资金风险巨大。

不少业内人士认为，这些严格的要求和规范如果得以实施，可以确保交易信息可查询、资金流向可追溯，也尽可能地堵住了洗钱漏洞，降低支付体系运行风险。

通道定位促支付机构转型升级

2010年6月，央行颁布了《非金融机构支付服务管理办法》，对支付机构实施许可管理。一时间，支付牌照成为了稀缺资源，各方资本竞相进入这一领域。

法治周末记者从中国人民银行的官网查询得知，自2011年5月央行发出第一张支付牌照开始，4年间，央行已向270家机构发放了支付牌照，其中获得网络支付牌照的企业约为177家。

随着支付机构的快速发展，支付机构在支付功能之外，还衍生出了理财、转账等多种功能。7月18日发布的《指导意见》明确了互联网支付的业务定位，即“互联网支付应始终坚持服务发展和为社会提供小额、快捷、便民小微服务的宗旨”。此次《办法》也运用了很多篇幅、很多条款强调对账户余额的管理，这在很多业内人士看来，央行的限制也重申了支付机构的定位。

艾瑞咨询分析师宋杨对法治周末记者分析，目前网络支付行业集中度非常高，支付宝、财付通、银联三家占据了80%以上的市场份额，其他缺乏特色、单纯依靠支付实现盈利的公司并不多见。

宋杨向记者坦言“支付机构如果单纯作为支付通道赚取服务费的话，利润是非常薄的。我们做过一个统计，只有每年交易规模超过1000亿元方可获得较为可观的收益，而大部分支付机构很难达到这个量级。”

由于难从支付业务上获得可观的利润，宋杨表示，很多支付机构要么只是在其所在集团中扮演一个底层基础支付角色，由其他业务的利润进行补贴;要么利用支付业务积累的或者吸引的流量开展其他业务，以此实现盈利。

尹振涛表示，此前第三方支付更多的是在“玩概念、囤牌照”，市场对牌照的估值也近乎5000万元左右。“此次监管办法对支付机构的定位，让其发展空间和业务模式有了清晰的方向，预期收益被框死，势必会削弱市场对牌照的估值，使第三方支付市场更趋理性。”尹振涛分析。

尹振涛对法治周末记者分析，《办法》一旦落地，对一些缺乏规模效应的支付机构来讲，其牌照价值就会严重缩水，也将会引发行业内新一轮洗牌。

不过宋杨表示，目前央行放缓了对支付机构牌照的发放，而整个互联网金融行业这两年间发展非常迅猛，市场对支付的需求是非常旺盛的，牌照的稀缺性依然存在。

无论如何，做单一支付工具难获利几乎成为行业的共识。

记者了解到，去年以来，行业内一些市场份额领先的支付机构也早已启动转型。如汇付天下从2014年就启动转型，今年5月还上线了“外滩云财富”平台，旨在打造一个以支付为基础的互联网财富管理的生态圈。易宝支付旗下从事P2P资金托管业务的公司“懒猫金服”CEO许现良在接受法治周末记者采访时表示，易宝支付也有计划做“支付+财富管理”的平台。