我国应急物流体系亟待完善

5月12日是我国防灾减灾日,防灾减灾的话题都集中在刚刚过去的雅安地震上。与5年前的汶川地震相比,媒体对中国地震救援效率的提升给予了肯定。

救灾不仅呼唤热情参与,也呼唤专业、有序。近日,中国经济时报就突发公共事件发生后,政府迅速启动应急物流机制等问题采访了国务院发展研究中心产业经济研究部研究员魏际刚。作为长期关注物流业发展的专家,魏际刚也兼任中国物流学会副会长。

应急物流体系建设严重滞后

中国经济时报:此次雅安地震,各种救灾物资随即涌入雅安。据报道,由于缺乏专业的组织协调,大量运送车辆拥堵在路上,使得较多物资未能及时送到灾区群众手中。作为长期关注物流业发展的专家,您对目前我国应急物流的发展有什么看法?

魏际刚:在各类公共事件突发时,时间把合适数量、质量的应急物资以合理的方式送达目的地,是一项紧迫和关键的任务,这对保障人民生命财产安全,快速恢复正常社会生活秩序,尽可能减少各类损失、限度降低经济社会乃至政治方面的不利影响有重大现实意义。在应对各类重大突发性公共事件实践中,我国已经具备了一定应急物资保障能力,但多数情形下,时间的应急物资保障总体还难以实现。究其原因,主要是因为应急物流体系建设严重滞后。

所谓应急物流,是指以追求时间效益化,灾害损失及不利影响小化为目标,通过现代信息和管理技术整合采购、运输、储存、储备、装卸、搬运、包装、流通加工、分拨、配送、信息处理等各种功能活动,对各类突发性公共事件所需的应急物资实施从起始地向目的地率地计划、组织、实施和控制过程,具有突发性、不确定性、非常规性、事后选择性、不均衡性、紧迫性等特点。应急物流体系,就是围绕着应急物流目标,由相关人员、技术装备、应急物资、信息管理、软硬件基础设施、相关主体以及法律、法规、政策等因素共同构成的特殊物流系统。

应急物流体系的完善和发达程度,直接决定和影响到应急物资的保障能力。国内应急物流体系建设严重滞后,突出表现为:

,组织机制不健全。应急物流的组织协调人员大多临时从各单位抽调,各类应急物资的采购、运输、储存、调拨、配送、回收等职能分散在不同部门、地区和企业,尚未形成中央有关部门之间、中央与地方之间以及中央、地方和有关企业之间联动的组织机制。应急物流组织更多表现为临时性,彼此间缺乏有效协调、沟通和整合,缺乏系统性和预见性,组织效率不高。由于缺乏协调和统一的指挥调度,在应急物资的流向、流量、流程方面,不同程度地存在杂乱无序的现象,很难做到供需匹配。

特别是现行以行政命令为主要手段的应急物资供应组织机制,代价高昂。突发公共事件一旦发生,各级政府往往会组建应急领导小组,“及时处理”成为压倒一切的中心工作,以行政命令强制推动应急物资供应保障。这种模式以行政力为基础,统一组织指挥,对确保应急物资迅速到位发挥着重大作用。但由于缺乏系统化、规范化、制度化、法制化的应急物资保障机制,总体秩序混乱,系统效率不高,社会代价过大,问题不少。

,应急物流企业发展严重不足。专业化的应急物流企业是应急物流体系中的重要市场实施主体,而国内专门从事应急物流的企业(如应急物流基地、应急物流中心、应急配送中心、第三方应急物流企业等)还相当缺乏。

第三,应急物资储备系统不合理。一是救灾储备中心布局不合理。从物流合理化角度看,救灾储备中心应尽可能靠近受灾地区,以对灾情快速响应。当重大灾害发生时,影响快速响应职能发挥。二是救灾物资储备分散于各部门,物资保障成本较高。目前救灾物资分散管理、分散储备,衣被、帐篷等生活类救灾物资的储备由民政部门负责,药品、医疗器械、车辆、粮食等其他救灾物资分别由医药卫生、交通和粮食部门负责。这种模式的直接后果是救灾过程中需求信息传递速度慢,物资供应组织协调难,运输车辆需求增大,救灾保障成本很高。三是救灾物资供需失衡。我国救灾物资捐赠基本属于应急捐赠,即在灾难发生时,通过政府号召组织全社会捐赠。由于救灾信息不够通畅、捐赠主体繁多等原因,社会捐助物资很容易出现种类、时间上的供需失衡。灾害救援初期易出现救援真空,应急物资缺乏,而在救灾后期物资达到饱和后,救援物资仍源源不断,造成供应过多、浪费严重等问题。

第四,基础设施建设相对滞后。部分骨干运输通道能力不足,铁路网络结构不合理,民航支线机场数量缺乏,公路基础网络技术状况差距显着,通达度与衔接度明显不足,内河航道等级偏低等。东、中、西三大地带交通设施依次弱化,部分区域运网稀疏。应急物流信息网络不够完善,信息传递不及时,缺乏信息发布和共享平台,难以准确掌握紧急情况详细资料及所需应急物资的生产、分布和需求状况等。

第五,法律法规及政策建设薄弱。国内尚未形成完善的应急物流法律法规和政策,立法空白甚多。从应急物资采购、储备到应急物资运输、调拨、配送以及应急物资的组织设立等各方面,均缺少相应的法律法规基础。存在的一些法规和规章,许多以“试行”、“暂行”、“意见”、“通知”等方式存在,立法层次低,权威性不够。一些指导性政策过于原则而缺少可操作性。

广泛发挥应急物流的社会性资源

中国经济时报:在这次地震救灾中,众多民营物流企业也加入了应急物流体系,免费寄送救灾物品。在应急物流机制中,如何发挥包括民营物流企业的各方面力量?

魏际刚:应急物流体系建设涉及方方面面,单纯依靠专业应急物流企业或其他单一专业部门和专业人员是难以完全胜任的。

应急物流需要调动社会资源的广泛参与。毫无疑问,民营物流企业是应急物流体系的重要组成部分。在紧急情况下,甚至还要动用、运输装备、运输专用线路及相关设施。只有广泛发挥应急物流的社会性资源,才可能程度保证应急物流的效率和效果,实现“时间”应急物资保障的目标。

需要提醒的是,我国应急物流资源分散在不同部门和地方,存在一定程度的部门和地方分割,组织化程度较低,应急物流资源配置的总体效率不高,亟须整合。政府有关部门应当运用系统理念,有意识地对应急物流资源或物流功能进行规划、配置、重新组合和取舍,对分散的物流资源进行综合利用、相关功能进行协调与集成、物流管理与运作实施重组与优化、提升组织能力与服务水平,实现对应急物资的运输、仓储、包装、装卸搬运、流通加工、配送和物流信息等功能环节的有效集成或协调,合理布局应急物流中心,提升组织能力与服务水平,提高应急物流效率。

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