促进我国物流体制机制改革创新的政策建议

　　我国正处于实现物流创新发展的关键阶段，不仅需要破解长期以来困扰我国物流产业发展的体制机制问题，更需要按照物流产业实现创新驱动发展的新要求，加快体制机制创新，创造更为完善的制度环境和政策激励，为物流产业发展释放活力和新的发展动力。

　　我国物流创新面临体制机制的约束

　　1.现行行政审批制度制约多样化创新。目前，我国物流领域的市场准入主要采取行业主管部门审批、行政许可等方式，涉及道路、水路、港口、船舶、运输站（场）、通用航空、快递、报关检验等领域的经营许可和资质审批多达30多项。各部门审批标准及程序较为复杂，透明度较低，存在多头审批、重复审批等问题，造成市场准入门槛及成本较高，与国际通行“非禁即入”的负面清单式准入方式存在明显的制度差距，成为阻碍物流服务创新、组织创新乃至方式创新的重要原因。

　　2.公平、透明的市场准入制度远未形成，不利于民营经济和中小物流企业创新活力释放。在铁路运输、航空运输、大型物流枢纽及场站设施的投资和经营等方面，还未实现对社会资本全面开放；在已开放的领域，民营物流企业也仍然面临一些政策限制或不公正待遇，不利于民营和中小物流企业释放创新活力。

　　——高效合理的监管体制有待形成

　　1.政出多门、政策不一。与物流行业管理有关的国家部委和机构多达13个，监管内容涉及价格、场所、车辆、资质等诸多方面。由于各部门管理职责和政策目标不同，在物流企业的认定标准、报表制度、监管要求等方面存在较大差异，企业需花费较大精力来应对不同监管部门的申报、检查、审核等工作，许多物流企业专门配备了专事审批、监管的公关部门或“证照专员”，大大增加了企业的管理成本。

　　2.各地政策实施差异较大。各地方实施国家政策和相关规定时，由于对政策的理解、执行的尺度存在较大差异，使物流企业在开展跨地域经营、经营全国性业务时面临较大的经营困扰。例如，在公路运输、异地通关等物流活动中，经常发生多次查验、重复执法等问题。

　　3.监管方式和手段落后。目前各管理部门主要采取的是年检、审核、抽查、换发证照等行政管理措施，一些事中、事后监管仍然存在空白，以行政执法取代合规监管，罚款、停业、集中整治、吊销证照等成为常规手段，运用行业信用体系、黑名单制度、对标评估、监管信息共享等现代化的监管方式及手段相对不足。

　　4.社会化监管机制缺失。突出表现在行业协会、征信机构、保险金融等中介服务组织发展水平较低，行业服务能力不强，在资质检查、违规记录、信用评估、标准实施等方面的服务作用尚未形成，难以有效发挥行业自律、社会监督的作用，也没有形成运用保险费率、融资利率等市场手段促进企业规范守法经营的激励机制。

　　——缺乏先进合理的标准体系与标准化体制机制

　　1.标准体系不合理。现行标准体系中，国家标准、地方标准和行业标准定位不清，存在着国家标准和地方标准重复、交叉和相互矛盾，不同地方之间、不同行业之间的标准难以衔接等问题。，有利于供应链上下游企业和不同物流企业之间合作的团体标准缺失，不利于多式联运、冷链、供应链管理等物流创新活动开展。

　　2.标准的形成机制和实施机制尚未理顺。在标准制定方面，仍然是由各级政府及其行业管理部门主导，而由行业协会主导、以企业最佳实践为引领的标准化形成机制尚未形成。在标准实施方面，基础性、通用性、安全环保等方面的国家标准强制性不足，缺乏必要的立法保障；而对于大量行业标准、团体标准的实施，则缺乏必要的政策引导机制，行业协会、产业联盟等社会组织在标准推广、监督、评估等方面的积极作用尚未充分发挥。在标准研究方面，国家及相关部门的标准化研究投入较少，对行业及大型企业支持和引导不足，基础研究工作和标准研制人才严重不足，普遍存在被动跟踪、简单转化国际标准等问题。

　　——税收制度和政策设计仍需深化改革完善

　　1.“营改增”分档税率设置不尽合理。目前实施的“营改增”试点方案中，交通运输行业与其他物流行业分别适用11％和6％两档税率，甚至对企业内部不同经营业务（如快递行业运输业务与收派业务）适用不同税率。这不仅容易造成不同行业、不同服务类型企业间的税收歧视，而且不利于多样化物流服务、不同物流企业之间的分工协作和一体化发展，也在一定程度上增加了税收征管的难度。

　　2.企业所得税统一缴纳制度不完善，不利于大型物流企业创新发展。一方面，我国企业所得税总分机构汇总纳税的征管分摊政策比较复杂，拥有大量分支机构和经营网点的物流企业很难适用以减轻税收负担；另一方面，各地从保障当地利益角度出发，要求进入本地的物流营业机构进行法人注册，并在本地缴纳所得税。这不仅增加了企业税收负担，更不利于物流企业内部资源整合和加快创新。

　　3.对物流创新缺乏明确的税收激励。近年来，我国仅针对高新技术企业、先进技术服务企业等，出台了一些旨在鼓励创新的税收政策，包括减免税额、降低税率、创新支出税前加计抵扣、固定资产加速折旧等一系列所得税优惠政策，而物流产业尚未进入国家创新政策的支持范围。

　　——物流资源整合与优化配置面临体制机制困扰

　　1.物流资源整合程序复杂、成本较高。物流企业进行跨行业、跨地域整合和兼并重组，要按相关程序进行一系列资产评估、审计，并报相关主管部门审批、审核，并交纳由资产转让而形成的所得税、增值税、契税、印花税等大量税费，使得上下游物流环节之间的纵向整合和一体化发展面临较大成本，影响了企业整合和优化配置资源的积极性。

　　2.有利于资源整合的制度创新滞后。例如在运输中介或“无车承运人”制度创新方面，虽然我国已在国际贸易和对外运输方面引入了国际货代、无船承运人制度，但在国内货物运输法规中还没有相应的制度安排，不利于第三方物流企业、供应链管理企业发展。对物流企业整合资源、开展一体化服务形成了明显制约。

　　——缺乏有效的创新引导机制和措施

　　1.物流创新的融资机制缺乏。近年来虽然供应链金融得到较快发展，较好地解决了物流企业运营资金等短期融资问题，但很难解决企业扩张、提升能力和整合资源所需要的投融资问题。大量物流企业主要是依靠自有资金和银行贷款进行投资和兼并重组，只有极少部分大型国有物流企业可以借助上市和发债等方式获得资本市场支持。物流产业通过投资银行、产业基金、财富管理公司获得资本市场支持的渠道尚未打通，养老金、保险资金、私人财富资金等长期资本仍然难以顺利进入物流领域，不能对物流基础设施、仓库、物流园区等的开发和资产运营提供有力支持。

　　2.创新投入机制亟待建立。各级政府和有关部门尚未形成支持物流创新的稳定投入机制。对企业乃至行业创新的带动性和引导性不强。，缺乏对风险投资支持物流创新的必要引导和鼓励政策，社会投入规模较小且高度分散。

　　3.对绿色和低碳物流的引导扶持政策相对滞后。发达国家近年来促进物流发展的政策重点已加快转向绿色物流。相比之下，我国对物流产业节能减排等政策支持还比较少，需要进一步加快政策探索和创新。

　　推进物流体制机制改革创新的重点领域与政策建议加快推进物流业创新发展，要加强顶层设计，积极推进关键环节和重点领域改革，创造更为完善的制度环境和政策激励。

　　——放开市场准入，加快形成公平统一的物流市场

　　1.加快推行负面清单管理模式，促进物流领域行政审批和许可制度改革。在落实工商登记制度改革、推广“先照后证”的基础上，全面清理和取消各部门对物流经营许可和资质的行政审批；对涉及安全、环保等方面确需保留的审批项目和行政许可，应明确审批程序、流程、条件和时限，形成公开、透明、高效的审批制度。对有较强技术性、安全性要求的资质资格审核，可转由行业协会和具有认证资质的社会机构受理。

　　2.统一准入标准，允许各类证照全国通用。加强工商登记及相关管理部门电子政务系统建设和加快全国联网，尽快建立覆盖全国的“证照互认制度”，物流企业总部统一申请获得的资质和营运许可，允许分支机构异地备案后使用，分支机构及营业场所免于办理营业执照。

　　3.有序放开铁路货运服务市场准入。明确铁路货运服务的市场准入条件和程序，有序推进铁路行邮、快运、集装箱运输、班列等新型运输服务领域向社会资本开放，通过促进铁路企业与物流企业合资合作、引入新型经营主体等多种途径，促进铁路运输市场竞争，激发铁路运输服务创新活力。

　　4.进一步放开物流基础设施投资和运营准入。除涉及国家安全和经济稳定运行的重大基础设施外，加快港口、机场、多式联运场站、各种货运场站及物流园区等物流基础设施投资运营向社会资本开放，制定投资准入和运营管理规则，并探索PPP模式。

　　5.探索建立无车（船）承运人制度和完善货运代理制度。在交通运输相关法规中，引入运输中介或无车（船）承运人等新型服务主体，并建立相应的经营规范、票据、保险等制度，促进多样化新型物流企业加快发展。

　　——转变监管方式，提升监管效率和促进有序竞争

　　1.统一监管标准，促进监管与执法分离。尽快协调各地、各部门物流监管执法标准，建立全国统一的监管标准及规章，促进各地区、各部门监管执法部门信息共享和联合执法，避免多头执法、重复监管和一事多罚。，探索监管与执法分离，监管机构负责日常监督检查、发现和认定违法违规事实，具体处罚则交由仲裁或司法机构，弱化监管执法人员的自由裁量权。

　　2.加强事中事后监管。尽快建立物流领域监管信息记录制度和违法违规企业黑名单制度，对守法合规企业减少年检，对进入黑名单企业则实施重点监管和常态监督，并通过取消资质、经营者禁入等措施，加大对违法违规企业的处罚力度。

　　3.建立社会化治理机制。充分发挥行业协会、征信机构、保险金融等中介服务组织的作用，在资质检查、标准实施、经营行为记录、信用评估等方面发挥社会监督作用；利用保险费率、贷款利率、对标评估、信用评价等经济杠杆和行业自律手段，促进企业自觉规范经营行为，加快形成规范有序的物流市场竞争格局。

　　——改革标准制度，强化标准支撑

　　1.改革标准体系。强化国家标准的约束性，将物流领域的基础性、通用性和安全性标准上升为国家强制标准；对于操作性、规程性和事实性标准，则以行业标准、群体标准形式进行推广和实施；除具有产地特色的农产品之外，不再设立地方标准，促进全国物流标准的统一和规范。

　　2.创新标准形成机制。进一步提升国家标准化管理委员会在制定国家标准方面的主导作用，各部门制定的国家标准，应由该委员会负责审定和监督，确保国家标准的统一和协调。加快形成以行业协会为主导、物流企业为主体、相关研究机构共同参与的研究和制定机制，在企业最佳实践的基础上加快完善各类物流行业标准或群体标准。

　　3.强化标准监督和实施。除国家标准按照相关法律法规依法实施和监督外，重点发挥行业协会在标准实施过程中的监督作用和大型物流企业的龙头带动作用，通过宣传引导、对标评估、最佳实践示范等途径，促进企业运用各类标准，提高物流产业标准化水平。

　　——深化对外开放，建设开放型物流体系新格局

　　1.深化物流服务对外开放。有序推进铁路、航空等运输服务开放，可选择国际货运班列、部分航线进行试点。探索开展多式联运对外开放试点，选择部分物流枢纽城市，进行多式联运对外开放试点，通过合资合作等方式引入国际先进多式联运服务企业、具有多式联运场站和物流园区建设和运营经验的物流设施运营企业，加快提升我国多式联运发展。

　　2.加快内陆地区物流市场对外开放。围绕“一带一路”和长江经济带等国家战略，以内陆地区铁路、航空枢纽城市为依托建立新型内陆国际物流枢纽，加快发展多式联运体系和开行国际班列及全货运国内外航线，构建对外经济新通道，提升中西部地区服务全国和对接国际市场的物流能力。

　　3.鼓励物流企业“走出去”。支持物流企业以境外并购重组、合资合作等方式“走出去”，积极参与全球物流市场竞争。加快整合国际物流网络和服务品牌，投资和运营大型物流设施建设，实现国内外物流资源一体化整合。

　　4.促进知识创新中心国际合作。加强物流教育与研究机构的对外开放，允许国际物流教育、研究机构及行业协会在华合作或独立办学、建立研发中心等。引入更多国际先进的高等教育、中高层人才培养、物流咨询、技术研发等方面的资源，建设一批具有国际水准的物流知识创新中心，为物流产业发展提供创新要素支撑。

　　——创新金融机制，提升物流创新能力

　　1.建立物流产业发展基金。由各级政府发起，吸引大型物流企业及保险资金、社保基金、风险投资基金、私募股权基金等机构投资者，引导长期资本支持物流基础设施建设、物流企业兼并重组及股权投资，以及支持物流领域创新创业。

　　2.鼓励发展物流资产投资公司。鼓励和支持物流投资公司发展，专门从事大型物流设施的投资及资产运营管理，支持交通基础设施领域的国有企业改组为国有资本投资公司，促进物流基础设施投资、运营的市场化和专业化发展。

　　3.创新物流融资平台。围绕物流企业运营资金需求，重点发展动产融资等新型工具，利用大型物流园区、物流交易平台等，发展第三方融资质押平台和创新监管机制，合理防控供应链金融风险，为物流企业提供多样化融资工具。

　　4.完善物流保险机制。拓宽物流保险品种，引入无车（船）承运人责任保险等新险种，建立保险费率的杠杆调节机制，促进企业规范、安全、高质量开展物流服务。

　　——完善税收制度，为物流产业提供合理激励

　　1.调整物流增值税税率。进一步完善物流业“营改增”政策，将“货物运输服务”和“物流辅助服务”两档税率统一按6％征收；加快完善物流行业固定资产折旧抵扣进项税额、国际运输及货代免税等相关政策。

　　2.完善所得税统一纳税政策。重点支持大型物流集团企业实行企业所得税总分机构统一申报缴纳，取消对跨省市总分机构物流企业实行“就地预缴”的政策，并探索不同地区间的税收分成分享机制。

　　3.为物流创新提供合理税收激励。比照高新产业、技术服务行业的相关政策，在物流行业实施固定资产加速折旧、研发费用及教育培训费用税前加计扣除等企业所得税优惠政策，为物流创新提供合理的税收激励。

　　——完善协调机制，形成政策合力

　　1.完善现代物流产业部际联席会议制度。推动部际联席会议制度工作方式转变，建立和完善信息交流与共享机制、政策研究与评估机制、重大事项审议与决策议事机制等，促进各部门协调联动，形成政策合力。

　　2.建立各部门信息共享机制和平台。深化电子政务，建立物流政务信息平台，实现审批许可信息、政策信息、行业统计、监管执法信息在各相关部门之间共享，加快形成公平、透明、统一的物流政策与管理环境。

　　3.加强中央与地方政府分工合作。进一步理顺中央与地方政府在物流管理方面的事权划分，中央政府及各部门负责规划、政策法规制定、政策评估与监督、维护竞争秩序、公共资源配置等职责，地方政府侧重政策实施、日常监管、公共服务等。在明确分工基础上，加强中央和地方政府信息共享、监管执法等合作，加快形成全国统一的管理体制。

　　4.进一步发挥行业协会和中介组织作用。充分发挥行业协会等社会组织在政策和标准实施、行业协调与监督、诉求反馈和处理、政策评估和改进等方面的积极作用，加快完善物流产业治理体系，努力营造有利于物流创新的政策环境。

　　作者单位

　　国务院发展研究中心市场经济研究所“我国物流产业创新发展方向与政策研究”课题组课题执行负责人王微

　　课题组 成员王青 刘涛 肖成路 刘玉琦 辛允