向快递企业征收邮政普遍服务基金有失公平

据媒体报道，2012年12月26日国家财政部召开座谈会就《邮政普遍服务基金征收使用管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）征求意见。其征收依据是2009年10月1日实施的《邮政法》第十七条的规定：国家设立邮政普遍服务基金。邮政普遍服务基金征收、使用和监督管理的具体办法由国务院财政部门会同国务院有关部门制定，报国务院批准后公布施行。

从《暂行办法》第五条的规定看，征收的对象是快递企业，征收的理由是：一是征收邮政普遍服务基金是国际的通行做法；二是我国的快递企业主要集中在有盈利的城市和线路上开展邮政业务，广大农村、偏远和经济欠发达地区的邮政业务则由邮政企业承担，为体现公平竞争原则，快递企业应适当分摊邮政普遍服务成本；三是我国快递市场发展迅速，市场规模不断扩大。征收邮政普遍服务基金的用途是有四个方面：邮政普遍服务营业场所建设和必要的设备购置，以及农村村邮站运营补助；因产权不清或者破产等原因无法确定业主的城镇居民楼信报箱建设；邮政普遍服务安全、监管、科技和信息等基础设施建设，此类支出总额不超过当年基金支出总规模的5%；国务院或财政部批准的其他用途。

现在矛盾的焦点是，《暂行办法》征收的对象是否正确，应当向谁征收？其理由是否符合国际惯例？是否合理、科学？是否符合立法公平的原则？

普遍服务基金的概念最早见于1997年欧盟制定的邮政指令（First Postal Directive, 1997）。其中第九条第四款规定，当成员国认为普遍服务义务对其提供者构成不公平财务负担时，可以建立一个普遍服务补偿基金，基金由独立于收益人的实体管理，在遵循透明、非歧视和成比例的原则下，各国可要求取得普遍服务业务许可证的经营者向该基金提供一定的财务资助。此外，欧盟邮政指令（Directive 2008/6/EC）第九条第二款也清楚地规定，邮政普遍服务基金的征收范围只限于邮政普遍服务提供商。

其保障邮政普遍服务有两种做法：一是保留一定的邮政专营权，以确保此项基本公共服务的正常运转，并维持邮政专营企业的日常开支：二是放弃邮政专营，引入竞争机制，并通过设立普遍服务基金等辅助手段以确保开放后参与邮政普遍服务的运营商享有公平待遇。

欧盟明确申明：“根据欧盟邮政指令和欧洲法院的相关裁定，欧盟确认快递业务与邮政普遍服务为两种完全不同的业务”(Commission Statement re Recital 27(COM (2007) 695 fal)。所以即使建立普遍服务基金，普遍服务基金的征收对象都应只限于提供普遍服务的邮政企业，而与从事快递业务的快递企业没有任何关联。

目前，除了西班牙和意大利开放了邮政普遍服务市场，并向邮政普遍服务提供商收取邮政普遍服务基金外，像美国和欧盟多数国家都是由政府补贴邮政普遍服务或者提供邮政普遍服务基金。2012财年，美国邮政亏损创历史新高达到159亿美元，而这一亏损则有美国政府补贴。

由此可见，普遍服务基金是在开放普遍服务市场的前提下，只针对普遍服务提供商征收的。如果采取专营而没有开放邮政普遍服务市场就不能向任何企业征收普遍服务基金。

显然，在我国快递企业没有进入邮政普遍服务市场的情况下，《暂行办法》向快递企业征收邮政普遍服务基金不符合国际惯例。

一是，在中国邮政集团公司盈利的情况下不具备收取邮政普遍服务基金的条件。中国邮政集团公司利用其国家赋予的普遍服务资源优势，开展了快递与物流、邮政储蓄银行、保险、航空运输、铁路邮政车、代收水电煤气费、邮票印刷与发行、电商等业务范围，其经营范围超过任何一家“央企”。同时，中国邮政集团公司进入相关领域是以补贴邮政普遍服务亏损的名义，即通过进入这些领域弥补了普遍服务的经营亏损。他们还享受了车辆通行便利和各种优先权。从实际经营情况看，他们实现了盈利，并且进入了世界500强企业排行榜。见下表：

根据2012年中国邮政速递物流有限公司IPO公布的数据，2011年集团总营收为2586.23亿元，净利润为209.36亿元。因此，在中国邮政集团公司整体盈利的情况下财政部再征收邮政普遍服务基金，不合情、不合理，也背离了《邮政法》收取邮政普遍服务基金的立法宗旨，即中国邮政集团公司所进入的各个产业利用了国家邮政普遍服务资源并实现了盈利，通过整体盈利弥补了邮政普遍服务亏损并且还有盈余。

二是，自2005年起顺丰速运、“四通一达”等民营快递企业业务量逐年上升，但是快递价格没有变化、甚至降价，其人工、燃油和房租逐年上涨，利润逐年下降。很多民营快递企业的加盟商已经降到5%以下，2013年还会进一步下降。其中，部分中型快递企业存在亏损情况，有的是靠借贷或融资维持经营。同时，民营快递企业基础设施建设薄弱，未来5年他们是靠融资发展时期，将会产生投资性亏损。因此，如果征收邮政普遍服务基金会加重非邮政快递企业负担，一旦他们不能承受这种成本，将会通过价格调整的方式将邮政普遍服务基金转嫁给消费者，其结果是谁使用快递服务谁缴纳邮政普遍服务基金。

三是，政府决策行为服务化、法制化和透明化是其职责。邮政提供普遍服务每年亏损多少，是如何亏损的，需要补贴多少？东部省市邮政普遍服务盈利多少，中西部有哪些省市、自治区亏损？有多少个邮政普遍服务营业场所需要设置，配置标准是什么？有多少个农村村邮站运营需要补助，补助标准是多少？因产权不清或者破产等原因无法确定业主的城镇居民楼信报箱有多少个，需要补贴多少？邮政普遍服务监管是政府的职责，国家已经有预算，为什么还要从邮政普遍服务基金提取5%？这些数据是否应当向社会或缴纳邮政普遍服务基金的企业提供？

四是，按照《邮政法》我国邮政业有两大板块，一是邮政普遍服务，二是快递服务。这是两个不同的服务范畴。在邮政普遍服务实施专营的情况下，让快递企业缴纳邮政普遍服务基金存在着不公平竞争。按照《邮政法》第九章附则对快递和包裹的定义，即按照封装上的名址递送给特定个人或者单位的独立封装的物品，其重量不超过五十千克，任何一边的尺寸不超过一百五十厘米，长、宽、高合计不超过三百厘米。按照这个定义，我国多数物流公司、“落地配”公司铁路和航空运输企业的部分业务量均在此范围内。如果由于企业名称有“快递”二字或者取得了快递业务经营许可证就成为邮政普遍服务的对象，这样合理吗？

五是，由于中国电信、中国移动和中国联通短信业务和手机通讯业务，以及互联网电子邮件的日益普及，以书写信件为沟通方式的大众日益减少，即中国邮政集团公司信件的业务量每年呈现下降趋势，亏损应当逐年减少。那么，中国邮政集团公司是否应当感谢这三大通讯运营商还是由财政部向他们征收邮政普遍服务基金？以此类推，快递企业为消费者提供了性价比很高的包裹快递服务，减少了他们使用邮政普遍服务提供的包裹服务，也就减少了邮政普遍服务的亏损，那么，中国邮政集团公司是否也应当感谢民营快递企业还是由财政部向他们征收邮政普遍服务基金？

六是，由于特殊的历史原因，我国民营快递企业多以特许加盟模式业态经营。按照《暂行办法》从业人员20人以下或者年营业收入200万以下的快递企业免征收邮政普遍服务基金的规定。这不利于快递企业做大、做强和转型升级。这会让部分加盟商将一个公司拆分为成两个或者若干个“小微”公司，它对自营或者大型快递企业来说又产生了新的不公平竞争。

总之，如果征收邮政普遍服务基金，就应当放开邮政企业对邮政普遍服务市场的专营（党政军除外），征收的对象是进入邮政普遍服务市场的市场主体。或者，邮政企业继续实施对邮政普遍服务市场的专营，像国外很多国家一样由政府补贴邮政普遍服务，由财政部提供邮政普遍服务基金。如果向快递企业征收邮政普遍服务基金不公平，不利于民族快递企业做大、做强，还会形成邮政企业与非邮政快递企业的不公平竞争，不利于邮政企业向市场化转型。

快递物流咨询网首席顾问 徐勇